郑毅：《宪法》民族团结义务条款的规范研究
作者｜郑毅 中央民族大学法学院副教授
来源｜《云南社会科学》2022年第2期
摘要：“团结”存在动词与形容词的属性差异，现代以形容词义为主的“民族团结”以平等为前提，径由中国历部宪法不断发展完善。《宪法》第 52 条民族团结义务是新时代民族工作法治化的核心规范，对其宪法内涵，应从第 52 条自身及其分别与序言和总纲第 4 条的关系共三个层次梯度诠释；对其外延的解读则可从中央和地方两个层次的法制体系入手。民族团结作为基本义务进入宪法文本，有其坚实的理论、逻辑和渊源基础，其内涵明确、规范谱系定位清晰、实施机制完善。当前，应促进民族团结政策话语的法治转向，做好理论和实践双重准备，适时启动《民族团结进步条例》的制定。
关键词：《宪法》第 52 条；民族团结；宪法基本义务；民族团结进步条例；石榴籽
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第 52 条规定的民族团结义务是新时代民族工作法治化的核心规范之一，相关研究分为四类：一是基于宪法文本对“民族团结”问题的规范阐释，此类成果相对鲜见；二是在研究宪法基本义务条款时附带涉及民族团结义务；三是从价值论等宏观法律视角探讨民族团结，相关条款往往仅作背书式引用；四是基于铸牢中华民族共同体意识而附带分析民族团结立法问题。既有研究呈现“三多三少”特征，即：关联性研究多而针对性关注少、政策性研究多而规范性关注少、单一文本研究多而规范体系关注少，难以匹配《宪法》第 52 条的规范地位。
本文将《宪法》对第 52 条展开规范分析，核心关切有三：民族团结的宪法内涵如何诠释？民族团结的基本义务属性如何证立？作为基本义务条款的第 52 条如何实现？
一、“团结”的差异化诠释与“民族团结”的政法脉络
“团结”在《现代汉语词典》中有两种词性：动词解作“为了集中力量实现共同理想完成共同任务而联合或结合”；形容词解作“齐心协力，结合尽力；和睦”。当代语境中的“民族团结”实为“民族团结的状态（局面）”的省文，故形容词性的“团结”构成前述语义逻辑的基础，但这并未窒息动词性“团结”参与解释的空间，因为“团结”可视作对“集中力量实现共同理想完成共同任务而联合或结合”的修饰，即作为状语出现。两者区分的核心标准，在于是否以“民族平等”为前提，否则即便存在“和睦”的状态，也难以真正契合“团结”的本质。毛泽东指出：“几百年来，中国各民族之间是不团结的，特别是汉民族和藏民族内部也不团结……现在都团结起来了。这是中国人民打倒了帝国主义及国内反动统治之后才达到的。这种团结是兄弟般的团结。”其引申判断有二：一是民族平等乃是兼具动词和形容词性的广义民族团结的前提，即中国共产党提倡的“各民族平等的联合”；二是在中国共产党民族团结思想形成之前很难说中国存在真正意义上的民族团结。
在中华人民共和国成立前，中国共产党民族政策中出现的“团结”一词呈现四个特点：动词性的民族“团结”占比相对较大；强调以平等作为团结的前提；以反对大汉族主义作为实现民族平等的重要路径；对不同类型的民族团结进行了初步划分，包括最常见的汉族与少数民族的关系、概括提及的各民族间关系以及聚焦特定少数民族内部或各少数民族之间的关系。
1949 年的《共同纲领》实现了民族团结的“准宪法化”。3 处“团结”中有2 处为民族场域，且均为形容词属性，开创了宪法文本中从正（实行民族团结）、反（禁止分裂各民族团结）两个维度规制民族团结问题的模式。
五四宪法的 4 处“团结”中有 3 处为民族场域，开创了在序言部分强调民族团结问题的先河。序言第 5 段的“我国的民族团结将继续加强”和第 3 条第 2 款的“禁止破坏各民族团结的行为”延续了正、反两个维度的规制模式，且均为形容词性；但序言第 5 段“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”则为动词性，首次在宪法文本中实现了民族“团结”的广义化。
七五宪法的 3 处“团结”均指向民族场域，均位于规范效力存疑的序言部分。其中，第五、六段的“团结”为形容词性，第八段的则为动词性，延续了五四宪法的广义化立场，但七五宪法也取消了禁止破坏民族团结的反面视角。
七八宪法的 10 处“团结”中半数为民族场域。一是恢复了正反两个维度的全面规制模式，整合于第4条第2款；二是所有的民族“团结”均为形容词性；三是首次将民族团结作为公民的基本义务初步提出——第 56 条位于基本义务章，但并未明确将“维护各民族的团结”定性为基本义务。
现行宪法的 9 处“团结”中有 5 处为民族场域，皆为形容词性。规模上与七八宪法持平，且依然从正反两个维度全面规制；结构上延续了七八宪法“序言 + 总纲 +（准）基本义务”的格局，且第 52 条在七八宪法第 56 条的基础上明确将“维护全国各民族团结”界定为公民基本义务。
二、从规范到体系：民族团结的宪法诠释
对民族团结的诠释，应通过构建一个具有能够体现“内部证成结构的组成要素之间的彼此和谐的相互关系”的证成的融贯性（justificatory coherence）的解释框架。这里谨从宪法文本及其所置身的更为宏观的法律体系两个层面探讨第 52 条的规范内涵。
（一）宪法文本：民族团结内涵的三个层次
却伯（Laurence H. Tribe）指出：“鉴别特定宪法条款中所暗含的一种或几种核心价值的方法，是将该条款置于宪法其余部分的总体结构中。”第52条的民族团结在宪法文本中所置身的体系包含三个层次：第 52 条自身、宪法序言以及总纲第 4 条。
1. 第 52 条的静态内涵
该条以并列结构同时规定两大宪法义务：维护国家统一义务和维护民族团结义务，这种共享《宪法》第 52 条的规范安排具有独到价值。蔡定剑曾将“国家统一”解构为主权独立性、领土完整性和权力统一性三重内涵，但对“民族团结”却仅以对《刑法》第 102、103 条的简单列举一笔带过。不过，这种将“国家统一”和“维护国家统一和全国各民族团结的义务”作为阐释第 52 条内涵的基本结构的立场提供了一个重要视角，即通过“国家统一”来诠释民族团结的内在逻辑。
一是基于《宪法》序言第 5 段，各民族团结在中国共产党这一领导核心周围，取得了新民主主义革命的胜利并建立中华人民共和国，进而实现主权的独立性。二是通过团结特定民族的方式实现领土的完整化。1951 年签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》第 1 条即规定：“西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来”，体现了通过民族团结实现中华人民共和国领土完整化的逻辑。三是民族团结实现了国家的权力统一。《宪法》第十一段指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，“各族”和“共同” 所营造的“民族团结”语境直接“缔造”了“统一”的前提，再加之第 3 条第 1 款“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”的规定，“国家统一”进一步衍生出“权力统一”的内涵。
综上，“民族团结”与“国家统一”共同构成第 52 条的基本义务内容绝非偶然，其中既包含了为“民族团结”建构初步解释空间的规范意涵，也为民族工作实践中的“四个维护”直接提供了根本法背书。
2. 第 52 条同宪法序言的逻辑关联
一是 2018 年入宪的“中华民族”为民族团结提供了制度目标。2018 年修宪前，在《宪法》的民族表述中，“各族”和“各民族”各出现 7 次，唯独缺少国家（nation）层面的“中华民族”表述，导致作为宪法术语的“民族”多元性鲜明而一体性阙如，诱发“民族团结”的主体要素相对明确但目标要素却相对模糊的规范困境。“中华民族”入宪的核心价值之一即在于直接回应了“家庭成员”径由“民族团结”，最终构成“大家庭”的根本法逻辑，在对“石榴籽”的多元状态进行客观描述的基础上，落实了作为认同目标的“石榴”的规范角色。
二是 2018 年将“和谐”增补进《宪法》序言第十一段的社会主义民族关系为民族团结明确了制度框架。基于国家民族的根本性，“和谐”在社会主义民族关系的四类特征中具有某种超然地位：平等是团结的基础，团结是平等的实现；平等是互助的条件，互助是平等的充实；团结是互助的前提，互助是团结的发展；而和谐则是平等、团结、互助的有机整合。由此，对民族团结的解释应以平等、互助为条件，以和谐为目标。
三是《宪法》序言第十一段“两个反对”为民族团结的实现构建了具体制度路径。对民族团结实现方式的精准把握有助于从逻辑上反推其规范内涵。如果说“中华民族”和“社会主义民族关系”重在描述民族团结的静态结构，“两个反对”则意在突出民族团结的动态实现，进而与“团结”的形容词属性和动词属性分别构成了对应项（counterpart）。对民族主义的“地方性”的强调，又将民族关系与央地关系两大主题直接勾连，进一步夯实了前文所述的第 52 条中以民族团结夯实国家统一的逻辑基础。若将“像石榴籽一样紧紧抱在一起”同社会主义民族关系相对照，则平等是“抱”的前提，团结是“抱”的过程，互助是“抱”的形式，和谐则是“抱”的终极目标。
3. 第 52 条同第 4 条第 1 款的逻辑关联
首先，第 4 条第 1 款明确了民族团结的宪法维度。其一，广义的“各民族”既包括汉族也包括少数民族，该理解径由《宪法》序言第十一段的“两个反对”具象化为“汉族—少数民族”团结的维度，在民族政策层面反映为 1981 年中共中央书记处提出的“两个离不开”思想。其二，第 4 条第 1 款同时使用了“各民族”和“各少数民族”两种表述。尤其是第二句先强调保护“各少数民族的合法权益”，再强调“各民族”的团结关系，其隐匿的递进逻辑说明各民族团结的实现必然包含各少数民族间的团结的要素，在民族政策层面反映为1990年江泽民同志在视察新疆时将“两个离不开”进一步发展完善为“三个离不开”。其三，如果说“汉族—少数民族”和“少数民族—少数民族”聚焦的是民族的整体性维度，那么第 52 条对于“公民”概念的强调则突出了具有特定民族身份的公民个人在民族团结中的建构性角色，特定民族内部个体之间的“团结”亦为民族团结的题中之义。
同时，第 4 条第 1 款将“维护和发展各民族的团结关系”明确为国家职责，与第 52 条定位的“公民义务”互相补充，凸显了实现民族团结职责主体的多元结构。其一，这里的“国家”不仅是通常意义上所理解的抽象政治概念。《民族区域自治法》第 9 条延伸了《宪法》第 52 条的规定：“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”，从而将“国家”在特定情况下具象化为“自治机关”和“上级国家机关”。其二，前述判断并不意味着《宪法》维护民族团结的主体仅为国家与公民。《宪法》序言第十三段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，除了可解作“国家”的“一切国家机关和武装力量”和可解作“公民”的“全国各族人民”外，“各政党和各社会团体、各企业事业组织”同样负有维护民族团结的职责——根据《宪法》第 52 条，维护民族团结既属公民个人的义务，自可引申为公民经过特殊的组织规则而结成的各类公民群体的义务，这是在第 52 条与序言第十三段间建立体系解释逻辑的基础。至于《宪法》第 4 条第 1 款和第 52 条关于维护民族团结主体的具体表述，则应理解为对维护民族团结重要主体类型的特别强调。
（二）从宪法结构到法律体系：“民族团结”的外延解释
第一，现行法律中含有民族团结规定的共 13 部，最新的是 2021 年修正的《教育法》。其中，《民族区域自治法》的规定较为详细，其他法律则多为原则性规定。此外，2000 年《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》第 2 条“为了维护国家安全和社会稳定，对有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（三）利用互联网煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结”的规定也可视作法律中的民族团结条款。
第二，现行行政法规中含有民族团结规定的共 18 部，最新的是 2020 年修订的《音像制品管理条例》。其中，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的规定较为详细，其他法规则多为原则性规定。作为典型的民族立法，1993 年的《城市民族工作条例》中未见关于民族团结的规定；作为其姊妹篇的《民族乡行政工作条例》也仅有两条关于民族团结的原则性规定。
第三，现行部门规章中含有民族团结规定的共 83 部，最新的是 2021 年国家宗教事务局等五部门联合印发的《互联网宗教信息服务管理办法》。其中，除 2004 年《民族工作经费管理暂行办法》集中规定了维护民族团结的经费支出问题外，包括《内地西藏中学班（校）管理暂行规定》《内地中等专业学校西藏班管理的若干暂行规定》《中小学少数民族文字教材管理办法》等从标题来看应属典型民族类规章在内的其他部门规章均仅对民族团结作原则性规定。
第四，两高现行司法解释中涉及民族团结规定的共 14 部，最新的是 2021 年《最高人民法院关于为新时代推进西部大开发形成新格局提供司法服务和保障的意见》。这 14 部司法解释均仅对“民族团结”作原则性规定。
关于“民族团结”的地方立法中最典型的是直接以相关表述为主题、旨在对特定地方民族团结促进工作予以全面规制的一类地方立法。截至 2021 年 2 月《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》，目前已有 22 部民族团结进步主题的地方立法：在级别上，覆盖省（自治区）、设区的市（自治州）和自治县三级；在类型上，包括省（自治区）和设区的市（如拉萨）制定的地方性法规、自治州和自治县（如北川、前郭尔罗斯、寻甸）制定的单行条例和地方政府规章（如 2019 年《〈玉树藏族自治州民族团结进步条例〉实施细则》）；在主题上，以“民族团结进步”为基础，又衍生出“民族团结进步示（模）范区创建”“促进民族团结进步”“民族团结进步工作”等更具针对性的细化主题；在结构上，有的地方制定了多部相关立法，初步形成了民族团结进步规范体系（如新疆）。此外，在绝大多数民族自治地方的自治条例及相当一部分各级各类专项地方性法规和地方政府规章中也往往存在关于“民族团结”的原则性规定。虽然地方民族团结立法在格局、位阶、范围、质量等方面尚面临诸多问题，但十余年的立法与实施经验以及在级别、类型、主题、结构等方面的多元化呈现，仍为中央民族团结立法提供了丰富、有针对性的镜鉴。
综上，中国现行民族团结立法的特征有四点：一是从中央到地方各层次、多类型的全面覆盖；二是以民族立法为核心、专项团结立法为补充的“一核多极”结构；三是对民族团结内容的规定基本上仍局限于原则性层面；四是有些法律规范中虽未直接出现“民族团结”的表述，却仍在促进和维护民族团结的法律过程中扮演关键性角色，这揭示了立法机关将抽象民族团结具体化的规制逻辑。
（三）现行法律体系对“民族团结”的内涵诠释
首先，通过区分民族团结的具体规范语境澄清外延边界。中央立法通过差异表述为“民族团结”赋予了不同的具体规范语境。第一，延续宪法文本的抽象风格，泛泛提及原则化的“民族团结”，既体现为该表述在文本中的孤立出现，也体现为“民族团结 + 进步”的固定搭配，“进步”系“民族团结”的引申。但此类表述无法充分发挥对《宪法》第 52 条的辅助性诠释功能。第二，将民族团结作为特定规制目标的前提和路径，根据规制目标的不同在表述上分为“民族团结 + 社会 / 边疆稳定”和“民族团结 + 国家统一 / 安全”两类。一般情况下，可将“社会 / 边疆稳定”视作“国家统一 / 安全”的一部分，两者的价值取向并无本质区别，表述模式的选择根据特定条款及其在央地关系间的侧重决定：侧重中央层面，则倾向于“国家统一 / 安全”的表述；侧重地方层面，则倾向于“社会 / 边疆稳定”的表述。第三，将破坏民族团结具象化为具体的违法（犯罪）行为，法律规范对相关具体违法行为的列举即可作为反向解释民族团结内涵的基础，如伤害民族感情、民族歧视、煽动民族仇恨等。
其次，通过将抽象的民族团结分解为具体的违法类型标定规范畛域。以社会关系覆盖最广泛的《刑法》为例，其对民族问题的涉及除了第 90 条关于民族自治地方刑法适用变通的规定外，主要集中在第 249 条的煽动民族仇恨、民族歧视罪，第 250 条的出版歧视、侮辱少数民族作品罪以及第 251 条的侵犯少数民族风俗习惯罪。可见，《刑法》将对《宪法》中抽象的破坏“民族团结”的行为具体化为煽动民族仇恨，煽动民族歧视、歧视少数民族、侮辱少数民族，以及侵犯少数民族风俗习惯五类。其中，煽动民族仇恨和煽动民族歧视涵盖民族团结的全部三类宪法维度，歧视少数民族、侮辱少数民族和侵犯少数民族风俗习惯则仅聚焦民族团结中“汉族—少数民族”的宪法维度。
最后，违法行为类型化突出了当前民族团结立法的重点。第一，在三类民族团结的宪法维度中，“少数民族—少数民族”以及“特定民族内部”两类团结关系仅通过《刑法》第249条的两个罪名抽象覆盖，而“汉族—少数民族”的关系则通过《刑法》第 250、251 条实现了相对具体规制，这说明“汉族—少数民族” 关系在当前民族团结三类宪法维度中居于主导地位。第二，《宪法》序言第十一段对“汉族—少数民族”关系初步具象化为“两个反对”，对其“主要是大汉族主义”的“主要”二字逻辑上存在两种解释方案，一是大汉族主义作为大民族主义的核心体现，二是大汉族主义作为“两个反对”整体的制度抓手。结合《刑法》规定的行为类型，“汉族—少数民族”关系呈现某种矢量性（vectorial），即“汉族→少数民族”。由此，《宪法》序言第十一段第三句“要……主要是……也要”的表述，不仅在语法上存在主次之分，其规范意涵也得到了现行法律体系的印证。第三，前述分析并不能解读为现行立法对地方民族主义的轻忽。如2015 年《国家安全法》第 26 条将民族团结作为“国家安全”的题中之义，“防范、制止和依法惩治民族分裂活动，维护国家统一、民族团结和社会和谐”显然剑指地方民族主义；同时，由于地方民族主义较之大汉族主义更易直接关联危害祖国统一和边疆安全等问题，故特定的地方立法往往对此格外“关照”，如 2017 年《新疆维吾尔自治区去极端化条例》中对“民族团结”的强调就共计 8 次。
三、民族团结作为基本义务何以可能
《宪法》第二章题为“公民的基本权利和义务”，文义上有两种解释：一是权利和义务皆为“基本”的修饰对象，全称为“公民的基本权利和基本义务”；二是“基本”仅修饰权利，即义务不具有基本性，只能称为“宪法义务”。虽然一般认为两者的差别微乎其微，但也有例外：“基本义务是指宪法中个体对国家的根本义务，它对国家的存续具有决定性的意义。而宪法义务则是指宪法上规定的其他义务，其内容在普通法律中亦有具体体现。”这实际将宪法义务分为了基本（宪法）义务和其他宪法义务，其中基本（宪法）义务的基本性源于其“对国家存续具有的决定性意义”，或 “关乎国家目的的实现”。笔者在原则上认同这种区分，但基本（宪法）义务和其他宪法义务的区分仅依赖“是否在普通法律中有所体现”的标准则未免形式化，正如伊森泽（Josef Isensee）所言：“如果没有法律来具体化基本义务，宪法上的基本义务对个人来说不过就是一个道德上的呼吁。”笔者认为基本义务与宪法义务乃是基于不同视角对同一个事物的差异化描述，出于对宪法义务重要性、基本性以及例示性的理解，“基本义务”更能体现其本质属性。那么，民族团结在宪法文本中为何以基本义务的形式出场？
（一）理论上，民族团结作为基本义务是政治效忠原则的直接体现
宪法以国家主义为基础。普芬道夫夫（Samuel Pufendorf）就曾把“将国家的安全和稳定作为最大的牵挂”，“与同胞和平友好地相处”，“为国家增添荣耀、促进其繁荣而奉献所有”等视作公民对国家的自然法义务中的普遍义务（generalduties）。 政治效忠作为一项原则的首次登场可追溯至五四宪法第 18 条“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度”的规定，现行法律对政治效忠原则的体现如《香港基本法》第 104 条、《澳门基本法》第 101 条、《香港特别行政区维护国家安全法》第 6 条的“效忠特别行政区”，《国家情报法》第 6 条的“国家情报工作机构及其工作人员应当忠于国家和人民”，《军人地位和权益保障法》第 12 条和“国防法”第 20 条的“军人必须忠于祖国，忠于中国共产党”，以及《宪法宣誓誓词》中的“忠于祖国，忠于人民”等。虽然在现行法中，效忠的主体主要是特定国家机关公职人员，但仍有将其扩大解释的空间：一是将主体扩充至个人或组织，强调其对国家或国家权力的效忠；二是将政治效忠与基本义务耦合，提出个人需要对国家承担必要的义务以维护国家的存在和安全，即对宪法体制的效忠；三是将公民有维护国家统一、维护祖国安全、服兵役和纳税等义务认定为宪法确认的公民或组织的政治效忠义务。这是对政治效忠理论的重要发展，对民族团结的宪制解读尤具独到价值。其一，这是由民族团结的两大基本属性决定的。一是政治团结（political solidarity），即“基于对不公正和压迫的反应而产生，以共同致力于一项政治事业为基础，将个人凝聚在一起的团结形式”，其基于对中华人民共和国成立以前缺乏民族平等基础的“不公正和压迫式”的民族团结的反思，强调以平等为前提的民族团结作为实现中国特色社会主义这一“政治事业”的要素；二是社会团结（social solidarity），即“国家作为共同体要求每一个公民都要尽其义务，每个公民都有义务向所有其他公民尽义务”，其在路径策略的层面实现了“民族团结”与“义务”机制的有机整合。其二，效忠于宪法体制是维持国家共同体存续和发展的前提。“在共和体制之下，个人身份与政治共同体唇齿相依、荣辱与共，国家的安全、荣誉和利益与个人安危系于一身，义务履行属于公民职责”，仅局限于公职人员群体显然是远远不够的，有必要将其宽泛解释为公民对国家的“忠诚义务”。《宪法》序言第十三段，第 5 条第 4 款、第 5 款等都体现了这一意旨。其三，目前多见于宣誓制度的根源在于长期以来公职人员作为效忠主体的局限性——他们因行使特定职权而格外需要通过宣誓场合的仪式感强化政治效忠意识，但对于公职人员之外的宽泛社会主体而言，无须（但也不排斥）通过宣誓的方式即可践行政治效忠，这首先就体现为将具体政治效忠内容基本义务化。其四，作为政治效忠原则最典型实例的特别行政区相关立法，主要指向政治效忠原则的首要层次即“国家共同体的统一完整”，这在本质上与《宪法》第 52 条蕴含的“以民族团结维护国家统一”的逻辑异曲同工，且进一步得到了《国家安全法》第 26 条“依法惩治民族分裂活动，维护国家统一、民族团结和社会和谐”的规范确认。其五，这种以民族团结为内容的政治效忠在民族政策实践中集中体现为对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的高度认同。总之，维护民族团结的义务是中国公民效忠现行宪法体制的重要体现，作为托马斯·桑恩丽（Thomas Thornely）“法典本位论”体系中的“适法行为”，兼有“被命令的行为”和“对国家应为的行为”的双重特征。
（二）逻辑上，民族团结的宪法基本义务身份通过“四步逻辑”获得
第一，民族团结具有极为重要的价值。在理论上，张友渔先生曾从社会主义本质出发，径由国家和公民利益的根本一致性推导出公民行使自由权利不能损害国家利益，最终形成了维护祖国统一和民族团结的正当性基础。在实践中，中华民族是人类命运共同体的核心要素，而民族团结则是维系中华民族这一基本共同体的前提和关键。毛泽东同志早在 1957 年就指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。” 邓小平同志亦指出：“我们民族作的中心任务是搞好团结，消除隔阂。”2014 年习近平总书记在考察新疆时提出“团结是发展进步的基石”的科学论断，同年举行的第四次中央民族工作会议更是将民族团结提升至“各族人民的生命线”的高度。第二，民族团结需要通过法治的手段贯彻落实。“团结”在产生之初即具有深刻的法治渊源。最早出现于罗马法的“团结”乃是现代连带责任的雏形，并由此发展出“通过互相扶持和帮助，个人对团体具有归属感”的社会学内涵。而当团结沦为单纯依赖内心道德和理性选择的结果时，其必然性就面临质疑，这在“民族团结”这一关乎国家命运的具体领域是绝对不允许出现的。因此，以法律的方式对其加以保障就成为必然的制度选择。2006 年全国人大常委会在开展《民族区域自治法》 的执法检查过程中，司马义·艾买提就曾指出：“维护民族团结，要大力倡导依法规范民族关系”。2014 年习近平总书记在中央民族工作会议上亦强调“用法律来保障民族团结”，这与党的十九大全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的目标相契合，更加凸显了民族团结法治化的时代价值。第三，民族团结背后所蕴含的中华民族凝聚力对国家稳定和发展具有根本性影响，其法治化始于作为国家根本法的宪法。2018 年 3 月正式将“中华民族伟大复兴”载入宪法序言，说明作为其前提的民族团结与宪法规范形式具有本质上的契合性，也只有通过进入宪法文本，才能进一步实现中华民族伟大复兴正式从宪法文本扩展至整个中国特色社会主义法治体系并最终真正实现。第四，作为宪法规范的民族团结需要借助基本义务的形式确保全面实施。“团结位于国家法理念的深层，为共同体奠定了协作式的根基，义务是它最基本的表现方式。”与私法通过对等的契约关系或公序良俗调整权利义务关系不同，公法必须通过义务的方式抵消自由的离散效应而确保共同体的向心力。宪法通常被理解为公民权利的保障书，以基本权利为内核外向发散，进而通过“权利—权力”和“权利—义务”两类基本法律关系衍生出基本权利、国家职责和基本义务三个核心范畴。民族团结若欲在宪法层面获得最佳保障效果，自应在前述三个范畴中全面体现：《宪法》第 4 条第 1 款第一句的“各民族一律平等”从基本权利角度为民族团结提供了前提，第二句“国家维护和发展各民族的团结关系”则从国家权力（职责）的角度予以直接阐述，而基本义务视角的规制任务显然通过第 52 条具体实现。同时，《宪法》序言第十一段的“两个反对”是实现民族团结的重要制度路径，根据拉伦茨（Karl Larenz）对“受其规整之人”和“依其规定而为之行为”的完全法条结构，在本段四句表述中，前两句因属于对客观情况的一般描述而缺乏现实规范性；第四句符合完整法条的基本特征；而载有“两个反对”内容的第三句缺失“受其规整之人”元素。但基于第四句明确以“国家”为主语的类比逻辑，第三句的缺失应理解为主语的可指示参照性，进而适用序言第十三段最宽泛的主体范围。由此，“两个反对”既可理解为以“一切国家机关和武装力量”为代表的国家的“职责”，亦可诠释为以“全国各族人民”为代表的公民的“义务”。
（三）渊源上，将维护民族团结与国家统一作为基本义务规定的立宪模式可溯至原社会主义阵营国家的宪法文本
如1977年《苏联宪法》第64条规定：“尊重其他公民的民族尊严，加强苏维埃多民族国家各民族的友谊，是每一个苏联公民的职责”；1974 年《南斯拉夫宪法》第 172 条、1974 年《罗马尼亚宪法》第 41 条都有“保卫祖国、维护国家统一是神圣的义务”的规定；1971 年《保加利亚宪法》第 61 条甚至将维护民族团结定位为“每个公民的最高义务”。即便在苏东剧变后，前述内容仍然被相关国家的新宪法所继承。如 1991年《保加利亚宪法》第 44 条第 1 款规定：“社团的活动不得有悖于国家主权、国家统一和民族团结，不得煽动种族、国家、民族或宗教仇恨”；1991 年《罗马尼亚宪法》第 30 条第 7 款规定：“法律禁止对国家和民族的诽谤，煽动侵略战争，宣扬民族、种族、阶层或宗教仇视，煽动歧视、领土分裂、公共暴力以及一切与道德相悖的淫秽行为”；至于南斯拉夫解体后独立的国家，除波斯尼亚和黑塞哥维那外，《克罗地亚宪法》第 39 条，《斯洛文尼亚宪法》第 63 条，《马其顿宪法》第 20 条第 3 款，《黑山宪法》第50 条第 2 款，以及《塞尔维亚宪法》第 44 条第 3 款、第 49 条和第 55 条第 4 款均延续甚至进一步充实和细化了相关规定。
四、民族团结作为基本义务的诘问及其回应
（一）“民族团结”的内涵是否难以界定
这既是却伯对“该如何从宪法那些庄严又模糊的训诫中找到清晰明确的命令” 的困惑，更直接体现为对张千帆“民族团结是极为宽泛并难以界定的概念” 的回应。对此，逻辑上存在两种解读：一是“民族团结”内涵本身难以界定，二是“民族团结”内涵在现行法律框架下难以界定。前文其实已经对后者予以了充分分析，就前者而言，具有代表性的权威界定如 1999 年的《中国的少数民族政策及其实践》白皮书认为：“民族团结是指：各民族在社会生活和交往中的和睦、友好和互助、联合的关系。”应注意，相对于民族政策层面对民族团结内涵的解构，法学进路能在如下方面予以重要补充或修正：一是针对白皮书仅聚焦形容词性的理解，规范文本的分析补充了对其动词属性的探讨，在同“团结”的一般文义全面对接的基础上也附带回应了对其褒义抑或中性的词性争论；二是辅助区分了民族团结的不同维度，包括外延与内涵的畛域不同，静态概念描述与动态实现机制的要素差异，国家职责抑或公民义务的类型区隔，以及汉族、少数民族和特定民族内部的维度分野；三是在全面依法治国背景下探索民族团结的规范内涵并真正赋予其权威性。
（二）作为基本义务的民族团结如何归类
学界基于不同的分类标准实现基本义务类型化。首先，道德性义务与非道德性义务，而后者尚有近似的“法律义务”和“规范性义务”之谓。笔者原则上赞同此二分法，但鉴于前文已然证成了“道德性义务”的规范性特征，故不宜再以是否具备规范实施性作为分类标准，而应该以道德教化色彩作为区分基础，但这对民族团结属道德性义务的结论并无影响。其次，依基本义务是否存在相对应的具体基本权利而分为单纯式义务和权界式义务。前者包括依法服兵役、纳税、受教育、保护环境、劳动以及遵守宪法和法律等；后者包括概括限制型权界式义务（不得滥用权利的概括义务）以及在行使集会游行示威自由、结社自由、出版自由、宗教信仰自由、迁徙自由、所有权等基本权利时所对应的义务。现行宪法中包括民族团结在内的典型基本义务条款均可归入单纯式义务项下，但就第 52 条来说，似乎亦与概括限制型权界式义务有所交叠。如在作为此类义务典型代表的第 51 条中，民族团结属于具有根本性的“国家的、社会的、集体的利益”，而破坏民族团结的行为则同样有可能构成损害以第 4 条第 1 款和第 33 条第 2 款规定的民族平等权为代表的“其他公民的合法权利”。最后，在宏观的层面上将法律义务分为忠诚义务、守法义务和参与义务。基于政治效忠原则，作为基本义务的民族团结归入忠诚义务和守法义务毋庸置疑；而在由参与选举、参与治理、出任公职、协助执法构成的参与义务中，由于第52 条同时蕴含公民自己维护民族团结和监督他人维护民族团结的双重内涵，协助执法同样可能成为民族团结义务的题中之义。
（三）其他国家宪法文本对基本义务尤其是民族团结义务的“冷落”会否侵蚀中国《宪法》第52 条的合理性
首先，基本义务条款绝非各国宪法文本中的另类。最早规定公民义务的是 1795 年法国宪法，其第一章标题即“人民权利与义务的宣言”；1919 年《魏玛宪法》首次出现了“基本义务清单”，亦将“德国人民的基本权利与基本义务”列为第二章的标题。虽然在 18—19 世纪期间只有日本 1889 年宪法专设第三章规定了“国民之权利及义务”，但据统计，2007 年全球 156 部宪法中，有 94 部有公民义务规定，占比达 60.26%。其次，有些国家的宪法没有基本义务条款并非意在否定基本义务。张千帆曾以 1787 年美国联邦宪法、1949 年德国《基本法》和 1958 年法国第五共和宪法为例质疑基本义务条款入宪的必要性。兹以美国宪法为例：其一，缺少义务条款是基于国家在没有人民或人民代表即立法机关同意的情况下不得随意设定义务的宪法精神；其二，缺少义务条款并不意味着宪法义务的缺席，而是体现在国家权利条款中——“规定了政府征收租税之权，则公民应有纳税的义务；规定了政府有保卫国家的职责，则公民应有服兵役的义务，虽不言义务而义务已在其中”；其三，美国学界对宪法基本义务条款的缺位不无批判，1982 年 5 月，美国法律专业学术交流访华团副团长兰特纳教授就指出：“中国宪法修改草案强调权利和义务不可分割，以我个人看法这一点要比我们 1771 年通过的《权利法案》好，只要权利不尽义务，只顾自己不顾国家的民族不可能有大的成就。”其四，民族团结作为宪法规定的基本义务虽难谓普遍，但这在某种程度上是由不同国家的国情尤其是宪制传统所决定的。一方面，原社会主义阵营国家宪法中常见民族团结义务规范，张友渔先生将其原因归结为社会主义本质，而苏东剧变后这些国家的新宪法延续民族团结义务的规定，则体现了一种宪制传统化倾向；另一方面，民族团结基本义务化也是结合中国民族工作实际作出的符合客观规律的制度选择，中国特色社会主义法治体系建设本来就是一项前无古人的宏伟大业，缺少可以完全依循的既有经验，“由于我国宪政实践的独特性 , 宪法基本的规范性难以用西方传统宪法理论加以解释”。
（四）作为宪法义务的“民族团结”如何实施
学界存在四种学说。一是贝特格（Herbert Bethge）的五等级规范效力，包括道德义务、序言和教育目标中的义务、不完善的法义务、具有规范效力的基本义务和自我执行的基本义务，并进而指出道德义务不是真正意义的法义务。中国学者则倾向于将其归结为浓重的道德性（moral）色彩以致不具有法律上的可操作性。二是依据义务的可强制执行性和可实施性区分为伦理义务与法律义务，强调前者仅为一种道德要求，在实际中不产生强制执行的效力，依赖于部门法的具体化。这在本质上仍属“道德性导致无法实施”的立场。三是依据是否拥有或能够产生相应的权利区分为完全强制性义务和非完全强制性义务，其中后者即被称作道德义务，道德义务在相当程度上意味着实现程度的“打折”。四是区分道义性义务和道德性义务，前者即“难确定其在法律上的规范结构，更多是作为公民对于国家的一种抽象的义务”，如民族团结义务；后者则是指道德层面的义务 , 包括遵守社会公德，遵守公共秩序等。针对其中的道义性义务，也有以“引礼入法”诠释者。
由上，问题的关键系对下列两类关系的选择模式。其一，道德（义）性抑或命令规范？在罗斯斯（Alf Ross）看来，作为名词的“义务”（duty）属于典型的“单纯的命令规范”，《宪法》第 52 条在表述上完全符合这一形式要件，也具备拉伦茨意义上完全法条所必需的主体和规则两大要素。即便第 52 条确实具有某种“礼”的色彩，也主要是由于长期以来，党和国家对民族团结政策宣传教育而形成的良好道德教化的局面，并进一步内化于同“民族团结”息息相关的以“和谐、平等、爱国、友善”为代表的社会主义核心价值观。但这种道德色彩同命令规范属性并不龃龉，其耦合逻辑有二：一是政治效忠作为民族团结义务的重要基础，而“忠诚是构成政治体同一性最重要的道德要素和原则，也是代表制责任原则的道德基础”——道德性通过对基础性角色的扮演而转化为民族团结制度的逻辑前提；二是道德性表述的规范实现模式，用魏德士（Bernd Ruthers）的话说，即：“通过郑重表达以实现使人印象深刻的规范目标。”其二，第 52 条的具体实施机制为何？理论上，可能的路径有四：一是作为信号，即桑斯坦（CassR. Sunstein）所谓的能够直接实现“有法即依”效果的法律表达功能；二是作为规则，直接规制相关主体的具体行为，但须制裁机制的匹配衔接以规避“死文徒法”的尴尬；三是作为依据，通过具体法律规范的间接实施；四是作为标准，即针对相关法律规范的合宪性审查。鉴于第 52 条规范的抽象性、具体罚则的阙如尤其是中国宪法直接实施传统的孱弱，前两种实施路径难以独立（而非不能）实现；后两种间接实施的方案则具有较高的实操性：一方面，径由法律的具体化已经成为学界对宪法基本义务条款实施方式的共识；另一方面，除立法机关通过立法使之具体化以及行政机关依照义务规范的强制性执行之外，针对国家违反宪法义务启动违宪审查追究违宪责任同样是基本义务条款实施的重要内容，尤其在党的十九大提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的时代背景下，第 52 条作为合宪性审查标准的价值无疑获得了进一步提升。
五、新时代民族团结法治建设展望
（一）促进民族团结政策话语的法治化延展
第一，中国民族关系的调整长期以政策手段为主，这虽然同民族问题本身的政治属性直接相关，但泛政治化倾向确实对全面依法治国背景下新时代民族关系的深入发展产生了一定的阻碍，新时代民族法治的深入发展首先在于法治作为调整民族关系重要手段的真正确立。第二，党的十九大将“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”与“全面推进依法治国”以及“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，2021 年第五次中央民族工作会议在总结把握民族问题、做好民族工作的十二条宝贵经验时又再次强化了这一并举式逻辑，这都为前述转变的实现夯实了深刻的新时代顶层设计背景。第三，改革开放四十余年来，一个多位阶、多类型且具有一定中国特色的网格化民族团结法律规范体系已初步建立，这为新时代民族团结法治深度嵌入中国特色社会主义法治体系进而“到中流击水”提供了重要的基础。
（二）夯实民族团结法治实现的前提准备
理论准备主要有三点：一是研究方法从政策背书式或田野调查式转向规范法学。传统的民族团结研究方法虽然揭示了具体的实践情况，但却无法真正为民族团结法治建设方案的拟定提供直接支撑，无论是理论方法的跛足还是对改革需求的弱回应性，均呼唤以补齐短板为目标的规范法学在新时代民族团结法治研究中核心方法地位的确立。二是研究重点从民族团结内容属性转向第 52 条的贯彻实施。对民族团结作为基本义务的属性、渊源、内容等理论问题的剖析是重要的学术议题，但相关研究的目标仍囿于第52 条的深入实施，因此应有意识地推动研究重点向宪法基本义务条款实施机制的适时转变，以直接、充分地回应新时代民族团结法治发展的现实需求。三是研究视角从政策评述转向制度建构。目前，民族团结的实施情况、发展目标、核心精神乃至规范属性均已相对明确，相关研究应更加注重需求导向，逐渐从描述性、阐释性转向制度建构的对策性。实践方面准备亦应有三点：一是清理既有规范，对各级（中央 / 省级 / 市级 / 县级）、各类（中央立法 / 地方立法、一般地方立法 / 自治立法、专题立法 / 综合立法中的相关条款、法律规范 / 其他规范性文件）法律规范进行系统梳理总结，摸清家底，认清原点。二是对既有民族团结法律规范进行科学评估，既包括各规范的分别静态评估，也包括对规范体系运行状态的动态评估，提炼经验，总结教训，明确方向。三是形成民族团结法治建设规划并将其深度耦合进国家改革战略，形成科学匹配、有机衔接的发展策略与步骤。
（三）适时推动民族团结中央立法的出台
第一，必要性。一是实现《宪法》第 52 条实施从政策主导向法律和政策共进的转变，需要补足民族团结立法短板，而中央层面民族团结专门立法无疑最为直接；二是民族团结法治深化发展的前提是对诸如民族团结的规范内涵、谱系定位、条款属性、实施路径等一系列根本问题的明确界定，中央立法则是对前述问题予以充分、有效、一揽子回应的最佳规范载体；三是民族团结深入落实的关键在于各级各类民族团结法律规范的位阶提升、有效整合与体系化实施，中央专门立法能够全面回应前述需求。第二，可行性。一是“铸牢中华民族共同体意识”“深化民族团结进步教育”“促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”“中华民族伟大复兴”等内涵体系与实施策略的逐渐清晰，为在法治层面进一步促进民族团结提供了直接指导；二是中国各级地方在长期以来的维护民族团结工作过程中积累了丰富的经验，一些卓有成效的做法理应适时推广；三是“民族团结进步”统一立法模式已有多层级、多类型的十余年的地方实践，这既可成为中央相关立法的体例、结构、内容等方面的现成参考样本，也能通过中央立法充分消解地方立法囿于自身位阶而无法充分实现的法律条款整合、法律责任设置、法律适用范围等天然劣势。由上，目前由国务院根据《立法法》第 65 条制定《民族团结进步条例》的行政法规相对可行。第三，基本设想。《民族团结进步条例》可大致安排如下内容；一是总则，规定立法目的、基本术语、基本原则、基本体制等问题，重点是界定“铸牢中华民族共同体意识”的法治内涵，关键是明确铸牢中华民族共同体意识和社会主义民族团结的内在联系，核心是构建铸牢中华民族共同体意识的法治实现模式；二是权力、义务与职责，可从公民与组织的权利和义务、各国家机关的职责分工与配合两方面展开，既是对《宪法》第52条的细化，又要在清晰厘清各部门职责的基础上形成科学的组织保障机制；三是宣传教育和社会参与，既充分总结借鉴当前关于“铸牢”的宣传教育政策的实施经验并予以制度化确认，也将促进民族团结进步由传统的政府主导的“单核模式”向各类社会主体共同积极参与的“多元模式”转化；四是民族团结进步表彰，在 2005 年国务院《若干规定》第 4 条的基础上，结合长期以来全国民族团结进步表彰工作的经验，将关键理念、重要举措、核心环节等制度要素以规范的形式确定下来；五是法律责任，针对当前民族法治体系建设过程中责任条款缺乏、效力偏软等问题，通过指示条款与民事、行政、刑事等各类法律责任深度关联，彻底澄清《宪法》第 52 条无从实施的误解，彰显《民族团结进步条例》作为分散的民族团结条款整合枢纽的制度角色；六是附则，对《民族团结进步条例》同既有民族团结进步中央和地方立法的衔接与整合，规定条款解释主体和机制、生效时间等技术性事项等。
