张杰：如何真正形成法治监督的合力

作者｜张杰  中央民族大学法学院副教授

来源｜《学习时报》2022年3月16日A3版

法治监督是法治实施体系实现良性循环的前提和保障。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，法治监督的核心在于运用法治来制约监督权力。经过多年的实践探索，我国多层次、多角度、全方位的监督格局已经初步形成，而且随着全面深化改革向纵深推进，各领域各环节监督的关联性互动性明显增强，发挥了积极作用。但同时，因监督尚未充分形成合力而导致监督力度不够和监督效果不佳的问题仍然突出。习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时指出了我国法治体系还存在的一些短板和不足，其中之一就是法治监督体系不够严密，各方面监督没有真正形成合力。要真正形成监督的合力，可以从以下方面努力。

以党内监督为主导，贯通各类监督。在党和国家的各项监督制度中，党内监督居于主导地位。对党内监督体系中各个组织的监督职能作了明确的界分，即“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。以党内监督为主导的监督体系，需要贯通各类监督，这里的“各类监督”包括人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督。在党内监督的主导下，使其贯通起来，需要做到：一是加大统筹力度。鼓励、引领各种监督力量有效地整合起来，使来自各种监督渠道的信息资源能被有效地传达到相关部门，避免信息流失或失效。特别是在信息时代和数字社会，更要利用好科技手段，为整合各类监督信息资源服务。二是建立健全重大监督事项会商研判、违纪违法问题线索移送机制。监督的关键，在于问题被暴露和被揭示出来之后能够得到及时的关注和处理，如果研判和移送机制不够健全，问题就不能得到有效处理。例如民主监督、群众监督、舆论监督等形式，它们并不具有相应的执法权力，其监督主要体现在暴露问题、反映问题，这些问题只有通过顺畅的研判和移送机制，才能保证监督的效能。三是定期听取工作汇报，使各类监督更加协同有效。党外监督主体是多元的，他们在监督的对象、内容、方法、责任方面都不尽相同，因此他们无法解决彼此之间的协同性问题。这就需要相关领导机构和工作人员以更高更全面的角度对来自各个方面的力量进行组织协调，疏通各种信息渠道，汇总问题，切实解决各种监督之间存在的信息不畅、监督不到位的实际问题，监督才能更加协同有效。

充分发挥国家监察专责机关的“引擎”作用，带动多种监督方式协同发展。根据监察法规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察、调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。一方面，要深化国家监察体制改革的配套制度改革。目前国家监察已经基本实现全覆盖，但实践中仍然存在一些需要进一步具体明确的问题。例如，监察法中还存在一些笼统和空白之处需要立法和司法的进一步明确。另一方面，加强国家监察和其他监督的相互衔接。加强违纪监督和违法监督的衔接，重点要解决这两种监督的衔接对象、衔接内容和衔接程序等；进一步强化国家监察与国家机关监督尤其是人大监督的衔接，包括明确监察机关立法权设置，充分发挥“监察建议”的作用，通过监察立法将“监察建议”程序化，加强人大对监委会实施法律法规情况的执法检查、对于监察工作特定问题的调查等；进一步规范国家监察与司法监督的协调衔接，包括促进监察执法与刑事司法的贯通融合，促进监察机关与司法机关在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约，探索监察处置权与审判权衔接机制等；进一步强化国家监察与民主监督、群众监督、舆论监督的衔接，包括探索建立重大监督监察事项的联席会议制度，加强对督办意见的办理反馈、督办事项的回访、跟踪等。

加快构建规范高效的执法司法制约监督体系。构建规范高效的执法司法制约监督体系，是形成监督合力的关键。执法司法活动专业性强、自由裁量权大，因此对执法司法的监督制约，历来是权力制约和监督的重点。一是优化政法系统内部分工和制约的监督机制。制约的前提在于明确分工，以合理的权力运行程序、运行规则和统一的责任要求确保公安、检察、审判、司法行政机关分工负责、各司其职；进一步落实侦查、检察、审判、执行各部门之间的制约机制，深化以审判为中心的诉讼制度改革，强化检察机关法律监督职能，进一步变制度优势为治理效能。二是强化政法系统内部纵向、横向之间领导和管理的制约监督机制，在内部构建起防止权力滥用的坚固防线。三是加强群众监督、舆论监督等社会监督机制建设。执法司法活动依法主动向当事人和社会公开，让权力在阳光下行使。四是完善制约监督机制的智能化管理。通过建设智享数据机制，推动科技在监督工作中的深度运用，建立起跨部门之间的数据汇集与共享，同时进一步拓展监督线索来源，实现监督信息的全过程动态监控。