涂卫：提升涉外执法司法效能

作者｜涂卫  中央民族大学法学院副教授

来源｜《学习时报》2022年02月16日A3版

涉外执法司法事关国家主权、安全和发展利益。在世界多极化、全球治理体系调整变革的大背景下，我国的高水平开放处在一个挑战与机遇并存的新阶段，有越来越多的海外利益需要维护，需要在更深层次、更广领域、更高水平上推进涉外执法司法工作。2021年12月6日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十五次集体学习时强调，要把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。

涉外法治的实施主要包括相关法律的国内实施和国内法的域外适用两个方面。相关法律的域内实施包括国际法、我国涉外法律和外国法在我国领域内实施。在国际法的域内实施方面，应坚持国际统一标准，准确理解和适用国际条约和国际惯例。在我国涉外法律的国内实施方面，要通过严格执法和公正司法充分准确用尽其法律功能，实现其立法宗旨。而对于外国法的域内实施，则需要据其是否合理合法予以区别对待，如果属于违反国际法和国际关系基本准则的不当适用，应依据反外国制裁法和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等法律，透过高效能的执法和司法予以有效防范、抵御和阻断。如果是遵循国际私法准则指引适用外国法或者是承认和执行合法有效的外国仲裁裁决和判决，则尤其需要具有国际合作意识并充分依托双边多边关系去查明外国法，对外国仲裁裁决和判决予以合理承认与执行。

国内法的域外适用是指将我国的国内法适用于我国领域之外的人、物和行为。我国执法和司法机关根据国内法行使域外管辖权的基础主要是属人管辖权、属地管辖权、保护管辖权和普遍管辖权，主要存在于刑法、税法、反垄断法、海洋环境保护法、网络安全法、反恐怖主义法和反分裂国家法等法律中。通过全方位拓展国际执法司法合作，确保行政机关和司法机关有充分的能力和资源来促进管辖权在域外的延伸，实现对外政策目标，避免法律规定被束之高阁、流于形式。

适应涉外法治的实践需求，尤其是加强我国法域外适用的战略需求，我国需要在双边和多边关系中持续构建、全方位拓展宽领域、多层次的多元涉外执法司法合作空间来提升涉外执法司法效能。

拓宽合作地域和领域。我们要凝聚共识、加强交流，与更多国家和地区尤其是不同区域的重要经贸伙伴和战略合作伙伴，在不同层面上建立执法合作机制，加大刑事司法协助和民商事司法协助双边、多边条约的签署力度或创立其他司法合作机制。在执法司法合作中，继续巩固强化传统重点领域如打击分裂国家、恐怖活动、贩毒、走私、洗钱、电信诈骗、拐卖人口等跨国犯罪以及反腐败、追逃追赃等领域国际合作的同时，完善反垄断、知识产权保护、税收、海事、移民和边境管理等领域的国际执法司法合作，并探索网络安全、数据安全、个人信息保护、生态环境保护、海洋生态文明等新兴领域的合作，扩大国际执法司法合作互助的覆盖面。

纵深拓展合作层次。密切与国际刑警组织、国际法院、世界贸易组织、经济合作与发展组织、联合国贸易和发展会议等全球性和区域国际组织的交流，还要推动发挥国内各级地方行政和司法机关在中外执法司法合作中的能动作用，构建多层次的执法司法合作体系。国际组织的优势突出表现在情报信息的交换与共享上。中央层面对国际执法司法合作作出顶层设计和总体战略性安排，地方行政和司法机关作为支持者和具体的执行者，可以在人员互访、友好城市和相关机构的工作交流，签订地方性安全执法合作协议以及在国家指导或授权下开展案件执法司法合作等方面发挥重要的作用。

丰富合作方式。在已有合作框架和机制下，我们要不断深入探索合作内涵，创新合作方式。目前我国已经作出了很多有益尝试，比如在海南省高级人民法院试点，依据海牙送达公约和海牙取证公约直接向外国中央机关提出司法协助请求，优化送达方式和取证路径。采取推定互惠的司法态度，积极探索在此基础上相互承认与执行外国法院民商事判决的途径和方式，减少不必要的平行诉讼。未来我们还将探索建立与域外国际商事法庭的案例交换分享机制、法律适用交流机制、法律查明协助机制。鼓励边境地区、重要城市、核心区域、自由贸易区探索建立联合纠纷解决平台，充分运用信息化技术探索联合国贸易和发展会议所倡导的在线纠纷解决机制（ODR），健全完善中国—东盟合作框架下的仲裁诉讼协助机制，推动我国与“一带一路”沿线国家仲裁机构合作建立联合仲裁机制等。涉外执法方面，推动驻外使领馆设立法务参赞、警务联络官，积极加强与所驻国沟通联系，探索保护我境外公民和企业安全方面警务合作新模式。在重点贸易对象国派驻知识产权专员，与所在国执法机构联合打击跨国侵权。与相关国家签署反垄断合作谅解备忘录、专门的案件合作指引或类似安排，促进反垄断的跨国执法。

此外，针对影响涉外执法司法效能提高的制约因素，我们还需要统筹协同，从多个方面夯实工作基础和保障。一是统筹建立多层次、跨部门的涉外执法司法协同机制，整合涉外法治工作资源，促进涉外执法部门之间、执法与司法部门之间的密切配合、衔接联动与信息共享，形成工作合力，提高整体效能。二是加强涉外执法司法能力的内在建设。要进一步细化涉外行政执法的细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。要完善涉外司法标准和程序，建立明确的工作指引，提高司法的规范性，通过完善涉外司法案例指导制度，加强业务交流促进裁判尺度和法律适用标准的准确和统一。三是突破人才瓶颈，加快加强涉外法治人才队伍建设。当前，我们迫切需要一批政治素质过硬、具有家国情怀和全球视野、通晓国际法律规则、熟悉相关外域法、熟练运用外语、善于处理涉外事务的复合型涉外法治人才。短期来看，要尽快从执法和司法系统内部选拔一批有潜力的人才进行查缺补漏式重点培训，完善选拔、使用、管理和交流机制。长远来看，我们需要整合国内外具有专业优势的高校、司法机关、行政执法部门以及法律服务行业合作打造联合培养平台，改革培养机制，贯穿理论与实践，积极向相关国际组织以及国内涉外法律部门输送人才，保障涉外执法司法效能的持续提高。