王一超：推动更多法治力量向引导和疏导端用力

作者｜王一超 中央民族大学法学院

来源｜《学习时报》2022年2月9日A3版

我国当前正处于转型期，社会的复杂性与不确定性不断增强，社会主体间利益关系日益繁复，矛盾纠纷多发且类型多样。2021年，中央全面深化改革委员会第18次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要“推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。这是坚持和发展新时代“枫桥经验”，从源头上减少诉讼增量的必然要求。

　　推动更多法治力量向引导和疏导端用力，就是要充分发挥多方合力，引导当事人选择最为恰当的解纷方式，尤其是引导当事人优先选择以非诉讼方式解决纠纷，从而在根源上避免或减少诉讼的发生。当前在实践中，司法机关“案多人少”的矛盾日益突出，这不仅反映出我国司法资源的有限性，更深层次的问题在于，以诉讼为主的传统纠纷解决模式已经无法满足新时代人民日益增长的法治需求，难以实现对人民群众权益的有效保障。习近平总书记强调，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！我们不能单纯依靠诉讼解决纠纷，而是要充分调动和发挥多方法治力量，最大限度激活它们在纠纷解决方面的治理效能，通过多元途径及时、有效地预防、化解社会矛盾纠纷。

　　推动更多法治力量向引导和疏导端用力，要把好案件“入口关”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。这有助于将矛盾纠纷消弭在事前，化解在基层，从而减少进入诉讼的案件数量。例如，我国的调解制度被誉为矛盾纠纷化解的“东方经验”。调解作为一项重要的非诉解纷方式，具有简便快捷、成本低、保密性强、灵活度高、自治性强等优点。通过调解，可以在“案结”“事了”的基础上实现“人和”，从而在根本上、实质上解决争议。在我国，根据调解主体的不同，调解可以分为人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等类型。随着社会分工的逐步细化，各行业的专业性不断提高，还出现了行业调解、专业调解等途径，并在化解行业纠纷的过程中日益凸显其优势。这些解纷资源都是多元纠纷化解机制中的重要法治力量，为人民群众提供了多种可选的纠纷解决方案和权利救济渠道。然而，如果并非法律专业人士，对于调解与诉讼之间的区别，以及不同调解方式在适用条件、法律效力等方面的区别，难免会存在混淆。这就要求在案件入口做好当事人的解释疏导工作，通过向案件当事人呈现客观情况，向其充分说明选择各种纠纷解决方式的利弊，引导并说服当事人自愿选择先行调解等非诉讼纠纷解决机制。

　　把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，关键在于提升解纷质效。仍以调解为例，诉前调解质量的高低，与人民法院履行审判职能有着密切的联系。高质量的诉前调解会提升多元解纷机制的社会公信力，进而增强诉前调解对人民群众的吸引力。如果诉前调解质量不高，矛盾纠纷在诉前得不到解决，就势必会进入到后续的诉讼进程当中。实践中，还曾经出现过调解主体消极怠工，违反法律法规和调解职业道德，损害人民群众利益等情况。这不仅徒增了当事人的解纷成本，更是与依法保障人民权益的根本目的背道而驰。不仅如此，诉前调解质量低下的负面影响不会局限于个案，潜在的其他当事人也可能因此而失去对诉前调解的信心，进而拒绝再在诉前选择先行调解。如此一来，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”就缺少了现实基础，“从源头上减少诉讼增量”也难以贯彻落实。推动更多法治力量向引导和疏导端用力，需要完善对于诉前调解运行过程中违规问题的处理机制，进一步提升诉前调解的规范化、专业化、法治化水平，从而不断提升诉前调解的解纷质效，促进其发挥积极的示范效应。此外，还可以把民事、行政案件的万人起诉率纳入地方平安建设工作当中，将其作为一项考核指标，检验多元纠纷化解机制改革的成效。

　　强调解决矛盾纠纷不能一味依靠打官司，要减少诉讼的增量，并不是否认司法在法治建设中的作用。司法是化解社会矛盾纠纷和保障公民权利的重要法治力量，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，需要落实其在“矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控”上的职能作用。因此，司法机关不能单打独斗，满足于在纠纷发生后以判止纷，而是要主动融入共建共治共享的社会治理大格局中，充分发挥其在多元化解工作中的引领、推动和保障作用。例如，2021年7月，最高人民法院印发《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》，积极探索优化特邀调解名册工作机制，就是深化多元解纷机制改革的一项重要举措。首先，人民法院通过健全完善特邀调解名册制度，广泛吸纳专业、高效、优质的社会解纷力量成为人民法院的编外人员，将人民调解、行业调解、行政调解、司法调解等各类解纷资源予以整合，有助于发挥多元纠纷化解机制在定分止争中的合力优势。其次，人民法院利用其专业优势，为特邀调解组织和特邀调解员提供业务培训及指导，并健全违规行为处理机制，对于特邀调解中的违法违规和消极怠工等行为，依法依规进行处理，从而进一步提升特邀调解的规范化、专业化、法治化水平。再次，人民法院不断完善诉调衔接机制，优化司法确认工作，以司法权力为背书，有效弥补了非诉讼纠纷化解方式权威性不足的问题，并通过司法确认程序为非诉调解“保底”，以此倒逼调解制度完善。最后，为了适应信息化时代的新特点，人民法院还积极提升特邀调解管理的信息化水平，实现多元纠纷化解工作数据化、可视化，将特邀调解管理纳入一站式多元解纷和诉讼服务体系建设当中，实现资源共享，以提高多元解纷的联动性、协同性。

推动更多法治力量向引导和疏导端用力，不仅要面向已经发生的纠纷，还要着眼于潜在的纠纷。建立和完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量，是人民法院和其他法治力量共同面临的课题。一方面，应注重发挥立法对人们行为的引导功能，处理好风险社会中立法的确定性与社会风险不确定性之间的关系，强化立法的预见性，最大程度避免既存纠纷升级或未然纠纷发生。对此，除了开展立法前风险评估工作之外，改革试点过程中的种种经验和教训，也将对未来的立法修改具有一定参考和借鉴价值。另一方面，切实提升普法工作的针对性和实效性，努力使社会主义核心价值观转化为人民群众的情感认同和行为习惯。普法宣传是一项系统工程，国家机关要落实“谁执法谁普法”，用科学立法、严格执法、公正司法的实践教育，推动全民守法。随着全体公民法治意识和法治素养的不断提升，知法、懂法、守法，逐渐内化于心、外化于行，就能够从根源上避免或减少矛盾纠纷的发生。