李秀鹏：“三治结合”推进基层治理现代化

作者：李秀鹏 中央民族大学法学院副教授

来源：《光明日报》2021年12月10日 11版

习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”基层治理是国家治理的重要内容，意指对在国家治理体系纵向结构中处于末梢的社会生活进行有效引导、规范和管理，包括基层政权建设和基层群众权利保障等内容。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。自治、法治、德治既相互独立又紧密联系，坚持三管齐下共同发挥作用，走好符合中国国情的基层社会治理之路，有助于发挥中国特色社会主义制度优势，建设既充满活力又和谐有序的美好社会。

健全民主协商机制，夯实自治之本

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。我国人口多、地域广，基层治理差异大，实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治制度，人民群众在基层党组织的领导和支持下，结合本地实际，由村（居）民讨论制定村（居）民自治章程、村规民约、居民公约等，明确规定村（居）民的权利和义务，村（社区）各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、消防安全、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系等方面的自治要求，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这一基本政治制度在长期实践中被证明具有显著优越性，能够有效发挥普通民众积极主动作用并激发创造力，增强基层社会的自我调节、自我修复能力。

自治意味着基层群众对城乡社区治理、基层公共事务和公益事业的自主管理，这就需要不断健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，并完善基层社会的民主协商机制，使之能够依法直接行使民主权利。民主协商是科学决策的重要手段，也是完善基层自治的基本途径。习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”为此，一方面，要推进乡镇、街道的协商，推进行政村、社区的协商，推进企事业单位的协商，探索开展社会组织协商，探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度，完善座谈会、听证会等协商方式，在各个层级、各个方面同群众进行协商，保证人民依法管理好自己的事务。另一方面，理顺基层政府和基层群众自治组织、社会组织、公民个人等基层协商主体之间的关系。基层政府不能把对基层群众自治组织的宏观指导变成具体领导，而要在法律规定的权限、职责和程序之下，运用公权力整合各项资源，打造基层公共空间，使各方主体能够进行基层事务的信息共享、沟通协调、决策听证和有效监督；基层群众自治组织要善于运用社会力量搭建平台，通过各种方式就社会治理问题进行广泛协商，广纳群言，增进共识；社会组织和公民个人要珍惜自身权利，自觉遵守法律法规和民主协商各项规范。只有在协商主体之间形成分工合作、相互支持和相互监督的良性互动关系，才能夯实基层自治之本。

规范基层政权运行，筑牢法治之基

基层政权处于国家政权的末端，如果我们把国家政权比作一个完整的生命体，那么为数众多的基层政权组织就是这个生命体的细胞，细胞的正常工作为整个生命体的延续和发展提供能量和动力。基层政权不仅具体行使国家权力，也直接面向人民群众，是连接国家权力和公民权利的纽带。一方面，它为国家行为的实施担当桥头堡，是政令畅通的基本保障；另一方面，它关涉社会生活各个层面，直接处理关系普通民众切身利益的诸多具体问题，能够使民众直观感受到来自国家的力量。因此，加强基层政权建设，是提升基层社会治理能力的基础。在现代社会，法治是治国理政的基本方式，也是最可靠的方式，旨在把国家和社会生活纳入制度化、规范化、程序化轨道，实现规则之治。推进基层治理现代化要以法治为根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下进行。

在法治意义上，建设基层政权意味着要在保护公民基本权利和规范国家权力两者之间寻求适当的平衡，尤其要树立权利本位观念，防范权力滥用。现实生活中，基层政权运行失范不仅侵害公民权利，也损害政府形象，降低政府威信。基层政府是否具有威信和公民对基层政权组织的态度，直接体现一个国家的凝聚力。政治哲学理论认为，只有在公民对自身所处基层政权组织持普遍认可态度的基础上，集体的道德交往与政治生活才能体现出内在的一致性，所建构起来的道德传统与法律规范才会被遵守。因此，规范基层政权运行，健全监督体系，规范基层管理行为，确保权力不被滥用，使基层社会治理能够在法治轨道上开展，对于提升基层治理现代化水平具有重要的实践意义。只有制定良好的法律并确保法律的有效实施，实现权利保障和权力约束的统一，才能有效维护基层社会秩序，实现长治久安。

弘扬社会主义道德，强化德治之翼

习近平总书记强调，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰”。法律是最基础和最重要的行为规范，在社会治理中发挥最根本作用，但也具有滞后性等不足；道德深植一定社会的历史传统、文化背景和风俗习惯之中，通过约束人们的心灵而进一步约束其外在行为，具有较强的动态弹性和现实适应性。任何国家和社会要实现有序治理的目标，必须依赖法律、道德、纪律、风俗等的共同作用。

中华民族历来重视德治在社会治理中的作用。《论语》讲“为政以德”，《管子》说“衣冠不正，则宾者不肃。进退无仪，则政令不行”。德治着眼于社会的公序良俗，通过对民众的道德教化，为人们提供一套要求更高的行为标准，不仅关乎个人的自由平等和社会的宽容有序，也关乎国家的良法善治和兴旺发达。推进基层治理现代化，必须大力弘扬社会主义道德。社会主义核心价值观是当代中国在价值观念上的最大公约数，其实就是一种德，既是个人的德，也是国家的德、社会的德。要将国家价值目标、社会价值准则和公民价值规范，有机融入公民道德建设各方面、全过程，更好发挥其引领作用。同时，要推动《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》的贯彻落实，建立社会主义核心价值观入法入规协调机制，把社会主义道德要求融入社会治理，探索建立重大公共政策道德风险评估机制，健全各行各业规章制度，完善市民公约、村规民约、学生守则、团体章程等。只有坚持道德引导，重视德治的内生作用，才能在自治的基础上有效发挥法治的力量，不断提升基层治理现代化水平。