2021年11月10日，中央民族大学法学院副教授阿依古丽在《学习时报》10日A2版上发表了题为《从开展改革试点工作看房地产税立法》的重要文章。《学习时报》是中共中央党校主办，面向全国，服务全党，以各级党政干部和广大知识分子为主要对象，是国内外公开发行的全党唯一专门讲学习的报纸。近日全国人大常委会通过了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，阿依古丽老师对该决定的精神和内容进行了深入的学习，分析了该决定的法律依据，对房地产税立法应遵循的原则发表了重要见解。

房地产税是我国新时期税法改革的核心内容之一。今年10月23日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），以期通过试点，在“条件成熟时，及时制定法律”。

作为最高国家立法机关常设机关的人大常委会作出的这项决定，是根据立法法的相关规定，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度这类事项只能制定法律来加以规定。另外，立法法还规定“对该事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，“授权的期限不得超过五年”。可见，此次《决定》的出台，是在现行法治框架范围内，落实税收法定原则的充分体现，对稳妥推进房地产税立法具有重要意义。

房地产税制改革与立法，是建立房地产长效机制的重要措施。在“住有所居”的公共政策目标下，房地产税是涉及所有家庭、由此也涉及几乎所有人的重要税种。房地产税法的社会功能主要表现为调节收入分配，彰显量能课税精神，通过对房地产税基本要素进行合理的立法设计，可以调整相关分配主体的利益关系，缓解社会财富分配不公带来的矛盾，促进社会公平正义。同时，政府通过筹集财政收入，来满足提供公共服务的需求，进一步完善财产税体系，优化税制结构。

我国关于房产税收的法律法规始于1986年，国务院颁行了《中华人民共和国房产税暂行条例》。根据该条例的规定，房地产税的征收对象仅限于营业用房，是以房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向房屋产权所有人征收的一种财产税。随着社会的发展，我国于1994年又针对社会主义市场经济建立了相应的房产税制，新增了14个和土地、房产相关的税种。当时税制改革的重点内容是分别征税，分别征税的依据是分税制度。我国现行房地产税收相关规范基本是沿用1994年建立起的税制。随着我国经济社会发展，现行房地产税收制度已不适应发展要求，日渐暴露出其存在的缺陷，直接体现是房产税立法中的主体税种缺位以及其核心税制的不完善。2011年，上海、成都两地作为房地产试点改革在全国先行先试，为房地产税的立法完善积累了宝贵经验。

近年来，关于房地产税的规范问题，中央有多项文件中有所涉及。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，并特别要求加快房地产税立法，适时推进改革。2015年，房地产税法被列入全国人大立法规划之中。同年，十二届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法对税收法定原则在法律层面得到确认，使得包括房地产税在内的财税领域立法广受关注。2020年5月11日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“稳妥推进房地产税立法”。2021年3月发布的“十四五”规划纲要提出要“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。10月，习近平总书记在《求是》发表的文章《扎实推动共同富裕》中指出，“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。这些重要内容为房地产税立法指明了方向。

组织财政收入、调节收入分配与调控经济运行是税收普遍具备的三大功能，但在不同税制结构和税收立法下，不同税种的功能定位不一，立法所采取的具体原则和步骤也存在差异。房地产税立法，遵循“立法先行、充分授权、分步推进”的原则。所谓立法先行，就是在税收法定原则下，任何新设税种都必须有法律依据；所谓充分授权，就是给地方政府充分授权，让地方根据实际情况来决定具体实施方案；而分步推进是指房地产税作为财产税，其开征需要方方面面的配合，要采取更务实的步骤。为何采取此种措施，而不是直接制定立法呢？原因在于：一是充分发挥行政立法手段的灵活性。立法程序是一项非常复杂、程序严格且周期较长的系统工程。立法活动的广泛性决定了在法律正式出台前要公开地、广泛地、充分地征求意见。以2021年正式颁行的民法典为例，从民法总则草案到民法典正式颁布生效历时5年之久。从目前的决定来看，正式授权国务院来制定试点具体办法，形式上是属于行政法规，并且这个行政法规并不是在全国生效，而只是在试点地区生效，或者通过附件指定试点城市，且现在很多行政法规在出台前，虽然会有征求意见的程序，但由于其法律效力和适用的范围的特殊性决定其这一环节会大大缩短，这也为尽快出台相关的行政规范争取了时间，大大加速了规范出台和生效的进程。开展试点做法，也为早日制定全国统一的房地产税法留出了更多时间。二是房地产税立法牵涉方方面面的利益和诉求，牵一发而动全身，影响深远，难度较大。为稳妥起见，授权国务院通过先行试点，发现问题、积累经验、根据具体情况反馈，及时作出相应的调整。这不仅有助于设计出科学、合理、行之有效的税收政策，同时更为房地产税法草案的完善提供了有力的实践支撑，从而更好地促进和推进房地产税立法以及立法后的实施工作。三是房地产税作为一个新的税种，同时也是地方税。由于我国地区发展不均衡，房地产市场差异较大，因此要充分考虑到地方差异，因地制宜，以便给地方适当的自主发挥空间。与其他税种一样，在具体征收时，对房地产税的税率和免税面积的确定，试点地区都有一定的自主空间。在这个空间内，各地应将税源、税基、税率以及征收成本等互动的最佳设计及其结果体现在具体实施细则方面，选择和构建科学可行的征收管理模式和程序，为日后房地产税法的出台打下坚实的基础。应该说，“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，体现了房地产税收改革试点的稳妥有序，在维持社会稳定和谨防房地产市场风险方面作出平衡，统筹好发展和安全的关系。

税制的完善是一个长期的过程，房地产税的立法改革是现阶段财税法治建设的焦点和难点，对其制度设计应有长远的考虑与全局的视野，不能一蹴而就，应当严格遵循税收法定原则，条件成熟后，在试点的基础上，充分调研论证、妥善设计草案、广泛征求意见，审慎稳妥进行，保证立法质量。同时，应当加快不动产统一登记、房地产价值评估体系和标准等配套法律制度的建设，处理好与其他法律如税收征管法、行政处罚法、行政强制法等相关法律的衔接和协调问题，为征收管理做好信息技术准备。